Ekonomia – poradniki

Niniejsza książka poświęcona jest pomocy rozwojowej, niezwykle dynamicznie rozwijającej się dziedziny współczesnych stosunków międzynarodowych, która angażuje, w sposób świadomy lub nieuświadomiony, większość mieszkańców globu. Architektura systemu pomocy oficjalnej obejmuje bowiem wszystkie państwa świata w zasadzie bez wyjątku. Jeżeli dane państwo nie świadczy pomocy rozwojowej, to z dużą dozą prawdopodobieństwa ją otrzymuje. Donatorami są najczęściej kraje reprezentujące wyższy poziom rozwoju, beneficjentami zaś kraje gorzej sytuowane i poszukujące alternatywnej, w stosunku do tego co oferuje rynek, formy zewnętrznego finansowania wzrostu i rozwoju gospodarczego.

System pomocy ma asymetryczny kształt, co w praktyce oznacza, że większość ciężaru finansowania spoczywa na grupie zaledwie 23 państw, choć i tak w stosunku do okresu powojennego, kiedy pomoc rozwojowa była zasadniczo projektem amerykańskim, grupa donatorów jest dzisiaj coraz liczniejsza i wciąż powiększa się o nowych członków. Poza państwami narodowymi w administrowanie i finansowanie pomocy oficjalnej zaangażowanych jest kilkaset organizacji o charakterze multilateralnym, takich jak Bank Światowy czy ONZ, oraz dziesiątki tysięcy organizacji pozarządowych (NGOs), które o ile kiedyś funkcjonowały na obrzeżach oficjalnego systemu pomocy, dziś stanowią jej integralny element. Złożoność i proliferacja podmiotów uczestniczących we współczesnej międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju powoduje, że do obiegu wszedł nawet termin „branży pomocowej” (aid industry). Wszystkie podmioty – państwa, instytucje międzynarodowe, NGOs – działają de facto w imieniu donatorów pierwotnych, jakimi są podatnicy w krajach udzielających pomocy. Podobnie jak w przypadku polityki krajowej to oni stanowią najważniejszą instancję, wobec której „system” jest odpowiedzialny i powinien być rozliczany. Niniejsza książka pokazuje, że tak do końca nie jest. System pozostaje zasadniczo odpowiedzialny wobec samego siebie, a tzw. rozliczalność za efekty funkcjonuje w dalszym ciągu głównie w sferze retorycznej.

Pomoc rozwojowa jest formą redystrybucji dochodu w skali świata, podobnie jak przepływ inwestycji bezpośrednich i portfelowych, przekazów pieniężnych emigrantów, z tą jednakże fundamentalną różnicą, że ma charakter pozarynkowy.

Co do zasady zatem, podmioty zaangażowane w pomoc nie kierują się zyskiem (co jednakowoż nie oznacza, że kategoria zysku nie warunkuje, historycznie rzecz ujmując, ich zachowań). Wprawdzie pomoc rozwojowa przybiera różne formy – finansową, techniczną, rzeczową – pozostaje jednak wciąż transgranicznym strumieniem pieniężnym i w związku z tym może być wyrażona w pieniądzu.

W 2009 r. środki przekazane na pomoc w ramach systemu oficjalnego wyniosły 123 mld dol. Jak przedstawia się owa suma w stosunku do innych danych, za pomocą których opisuje się gospodarkę światową? Dla przykładu stanowi ona ekwiwalent 0,17% PKB gospodarki światowej (70,17 bln dol. w 2009 r.), 0,5% światowego handlu (24,76 bln dol. w 2009 r.), 12,31% światowych przepływów bezpośrednich inwestycji zagranicznych (1 bln dol. w 2009 r.), 28,6% polskiego PKB (430 mld dol. w 2009 r.), 15,8% budżetu na wydatki zbrojeniowe USA (651,3 mld dol. w 2009 r.) i (zaledwie) ok. 3% łącznych kosztów wojny w Iraku, jak szacują noblista J. Stiglitz oraz L. Bilmes, współautorka książki The Three Trillion Dollar War.

Istotniejsze od parametrów globalnych są być może parametry makroekonomiczne dotyczące samych zainteresowanych, czyli krajów otrzymujących wsparcie w postaci pomocy oraz mikroekonomiczne, które informują o położeniu jednostek- beneficjentów pomocy, o których przecież w ostatecznym rozrachunku w pomocy chodzi. W kraju takim jak Liberia pomoc stanowi równowartość 184,99% PKB i chociaż jest to wartość niewątpliwie ekstremalna, wiele krajów otrzymuje pomoc na poziomie kilkudziesięciu procent PKB (np. Burundi – 43%, Gwinea-Bissau – 31%). Znaczna część beneficjentów może liczyć na wsparcie stanowiące 30–60% wpływów do budżetu narodowego, co z kolei implikuje  określony stopień zależności i – w związku z cechą pomocy, jaką jest nieprzewidywalność i zmienność – negatywnie przekłada się na stabilność prowadzonej polityki fiskalnej oraz możliwości w zakresie zrównoważonego finansowania dóbr publicznych. Liczby te pokazują, że położenie wielu państw jest współcześnie, przynajmniej w krótkim okresie, determinowane z zewnątrz, a wiele decyzji krajowych, z uwagi na wysoki stopień uzależnienia, jest „eksternalizowanych”.

Dyskurs na temat pomocy rozwojowej, jak stara się pokazać niniejsze opracowanie, nie może być jednak redukowany do wymiaru ekonomicznego, mimo iż postępująca ekonomizacja tej dziedziny jest raczej nieunikniona, a poddawanie pomocy przesadnej kwantyfikacji może wypaczać jej sens.

System pomocy zasadniczo krystalizował się w warunkach ideologicznego sporu świata zachodniego i bloku państw komunistycznych, co sprawiło, że dziedzina ta na przestrzeni lat podlegała daleko posuniętej polityzacji, a sama pomoc była i wciąż jest traktowana przez wielu donatorów jak uzupełnienie instrumentarium polityki zagranicznej. Dotyczy to również polskiego rządu, którego jeden z ministrów – Radek Sikorski – określił pomoc w wywiadzie jako „narzędzie naszej polityki zagranicznej”. Abstrahowanie zatem od kwestii politycznych, geopolitycznych czy strategiczno-militarnych nie pozwoli na pełne zrozumienie mechanizmów działania systemu pomocy i jego krytyczną analizę. Z drugiej strony wiele krajów przez długi czas rozumiało pomoc jako element szerszej współpracy gospodarczej, licząc na określone korzyści dla własnej gospodarki i rodzimych przedsiębiorstw. Komercyjne cele pomocy rozwojowej, które dzisiaj stanowią jej skrywany i wstydliwy fragment, również nie mogą być pozostawione bez komentarza. U źródła pomocy legły w końcu motywacje o charakterze moralno-etycznym, które być może w sferze realnej (nie retorycznej) nie odgrywały nigdy w historii pomocy nadrzędnej roli, jednak ich rola w ewolucji systemu i kierunku prowadzonego dyskursu jest niewątpliwie nie do przecenienia. Pytanie, czy pomagać i gdzie znajduje się granica pomagania osobom, z którymi nie łączą nas więzy krwi, wspólna tożsamość narodowa, a nawet geografia i czy potrzebny nam jest do tego celu rząd, jako wyraziciel i wykonawca naszych moralnych obowiązków (jeśli takie faktycznie istnieją), pozostaje wciąż bez jasnej i satysfakcjonującej odpowiedzi.

W Polsce problematyka pomocy rozwojowej w dalszym ciągu nie przeniknęła w pełni do debaty publicznej, co może wydać się zastanawiające. I nie chodzi tu bynajmniej o to, że kraj nasz przez wiele lat sam był beneficjentem zachodniej pomocy. W świetle podjętych zobowiązań międzynarodowych do 2015 r. Polska ma przekazywać na międzynarodową współpracę na rzecz rozwoju 0,33% PKB (docelowo 0,7%). Przyjmując za podstawę polski PKB za rok 2010 r. (440 mld dol.), wydatki na pomoc musiałyby wynieść 145 mln dol., czyli w przybliżeniu 0,5 mld złotych. Trudno uznać taką sumę za mało znaczącą, a w zestawieniu z innymi wydatkami rządowymi, o które od lat toczy się zacięte polityczne boje (np. z danych Polskiej Akademii Nauk wynika, że w 2009 r. nakłady na badania i rozwój w Polsce wyniosły 0,64% PKB), ma ona niewątpliwie duży ciężar gatunkowy i powinna stanowić część ogólnonarodowej debaty.

Tymczasem tematyka pomocy rozwojowej funkcjonuje na obrzeżach, a świadomość obywateli na temat mechanizmów udzielania pomocy i środków przekazywanych na ten cel z ich własnych podatków jest alarmująco niska. Niniejsza książka stawia sobie za cel wypełnienie luki wiedzy, jaka istnieje w tym zakresie w polskim społeczeństwie oraz dostarczenie merytorycznych argumentów w debacie na temat kształtu narodowego systemu pomocy w kraju oraz postulowanych kierunków jego zmian w przyszłości, która wcześniej czy później nas niewątpliwie czeka.

Mimo wagi tematu literatura podejmująca problematykę pomocy rozwojowej w Polsce pozostaje jak dotychczas szczątkowa. Zgodnie z wiedzą autora od początku lat 90. XX wieku na polskim rynku wydawniczym ukazały się zaledwie i Badań nad Pomocą Zagraniczną” w 1997 r., w związku z czym choćby ze względów chronologicznych nie obejmuje kluczowych dla systemu pomocy zagadnień przypadających na ostatnie lata, również z perspektywy Polski, która wstąpiła do OECD i przyjęła określone zobowiązania w zakresie pomocy zaledwie rok wcześniej. Drugą pozycją jest mająca podręcznikowy charakter książka pt. Międzynarodowa współpraca na rzecz rozwoju. Ewolucja, stan obecny i perspektywy autorstwa Pawła Bagińskiego, Katarzyny Czaplickiej Jana Szczycińskiego, która ukazała się nakładem PWE w 2009 r. Obie niezwykle cenne pozycje powinny być, w przekonaniu autora, traktowane nie jak bezpośrednia kontroferta wobec niniejszej pozycji, lecz wzajemne uzupełnienie i wzmocnienie, gdyż koncentrują się na nieco odmiennych problemach.

Oddawana w ręce czytelników książka stawia sobie za cel przeprowadzenie krytycznej analizy współczesnego systemu pomocy w oparciu o istniejący, głównie zagraniczny dorobek naukowy. Odwołuje się do licznych wyników badań, które wielokrotnie są podstawą do formułowania odmiennych diagnoz i proponowania innych recept. Autor wychodzi poza analizę deskryptywną i stara się stawiać krytyczne pytania oraz wysuwać wątpliwości wszędzie tam, gdzie pomoc rozwojowa nie spełnia pokładanych w niej nadziei. Dotyczy to samej konstrukcji współczesnego systemu pomocy, alokacji pomocy, a także obowiązujących definicji, które choć funkcjonują od czasów powojennych stają się coraz bardziej anachroniczne i nieadekwatne wobec wyzwań rozwojowych współczesnego świata.

Strukturę książki tworzy pięć rozdziałów. Każdy z nich stawia sobie za cel przedstawienie innego fragmentu obszaru pomocy rozwojowej.

W pierwszym rozdziale omówiona została siatka pojęciowa dotycząca pomocy rozwojowej, która stanowi punkt wyjścia dla dalszych rozważań. Wskazano na najważniejsze różnice pomiędzy pomocą rozwojową a pomocą zagraniczną, omówiono także tradycyjne i współczesne formy oraz instrumenty wykorzystywane do świadczenia pomocy rozwojowej, takie jak SWAPs czy wsparcie budżetowe. Rozdział ten podejmuje również niezwykle istotne zagadnienie motywów i intencji uczestników systemu pomocy rozwojowej, wśród których najczęściej wymienia się motywy polityczne (militarne, strategiczne, geopolityczne, historyczne czy wynikające z polityki wewnętrznej), motywy ekonomiczne (pomoc wiązana, rola pomocy w kreowaniu handlu) oraz motywy humanitarno-etyczne.

Przedmiotem rozważań rozdziału drugiego jest oficjalna pomoc rozwojowa (official development assistance, ODA), czyli pomoc rozwojowa w rozumieniu definicji opracowanej przez kraje OECD w latach 60. W tym miejscu przedyskutowane zostały również metodologiczne niedoskonałości liczenia ODA oraz proces „inflacji” przedmiotowej definicji, jaki dokonywał się w ciągu ostatnich dekad. Jedną z konsekwencji tego zjawiska jest rozdźwięk pomiędzy pomocą realną (wspierającą rozwój) a fantomową (posiadającą jedynie walory ewidencyjno-księgowe) W rozdziale tym poddano również analizie współczesną pomoc rozwojową i dokonano jej ilościowej rekonstrukcji, co ma pozwolić czytelnikowi na sprawniejsze poruszanie się po tematyce omawianej w kolejnych rozdziałach książki.

Przedmiotem rozważań rozdziału trzeciego jest historia i ewolucja systemu pomocy rozwojowej od okresu powojennego. Jego początek umownie wyznacza Plan Marshalla i słynne przemówienie prezydenta Stanów Zjednoczonych, Harry’ego Trumana, w którym nakreślił on ambitną wizję międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju rodzącej się w środku ideologicznego sporu ze Związkiem Radzieckim. Rozdział ten porusza również inne strategiczne dla systemu pomocy wydarzenia, które go zrewolucjonizowały lub wytyczyły nowe kierunki myślenia o pomocy. Jednym z nich było stworzenie Komitetu Pomocy Rozwojowej przy OECD oraz sformułowanie pierwszej definicji pomocy oficjalnej. Na współczesny kształt pomocy wpływ miał również niewątpliwie proces dekolonizacji i dezintegracji imperiów kolonialnych, kryzysy naftowe w latach 70., rewolucja neoliberalna, koniec zimnej wojny czy inicjatywa celów milenijnych.

W rozdziale czwartym omówiony został system pomocy rozwojowej i jego struktura. Znaczną część rozdziału poświęcono najważniejszym donatorom, za jakich dzisiaj wciąż uważa się Stany Zjednoczone, Wielką Brytanię, Niemcy, Francję i Japonię. Scharakteryzowany został również polski system pomocy rozwojowej, który chociaż obchodzi już swoje 13 urodziny, to jednak w wielu aspektach dopiero stawia pierwsze kroki, powielając jednocześnie błędy, z których lekcje zdążyli wyciągnąć bardziej doświadczeni donatorzy. Rozdział ten wprowadza również tematykę pomocy multilateralnej oraz przegląd najważniejszych organizacji międzynarodowych zaangażowanych w pomoc. Z uwagi na rosnącą rolę organizacji pozarządowych, uporządkowano także wiedzę na temat NGOs oraz przedstawiono katalog wyzwań, przed jakimi współcześnie te podmioty stoją.

Ostatni piąty rozdział podejmuje niezwykle kompleksowy problem, jakim jest skuteczność i efektywność pomocy rozwojowej. Skuteczność, czyli zdolność do osiągania wcześniej założonych celów, jest tym elementem debaty na temat pomocy, który wywołuje najwięcej kontrowersji i polaryzuje społeczność badaczy zajmujących się tą dziedziną. Niniejszy rozdział nie ma na celu rozstrzygnięcia sporu na temat tego, czy pomoc jest skuteczna, czy nie. Pokazuje on za to, że skuteczność ma charakter warunkowy oraz omawia szereg potencjalnych problemów efektywnościowych zidentyfikowanych w literaturze przedmiotu. Zalicza się do nich między innymi: problem możliwości absorpcyjnych, chorobę holenderską, korupcję, zmienność i nieprzewidywalność pomocy, problem własności reform, zamienność pomocy, proliferację pomocy, governance i otoczenie instytucjonalne.